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覆盖13亿人社保大网制度设计有望年底成形

 本报记者从人力资源和社会保障部(以下简称“人保部”)司局级官员处获悉,城镇职工养老保险跨省转续办法、农民工养老保险、新型农村养老保险试点指导意见三份社保制度方案框架已基本完成,待上报国务院后争取在今年年底实施。

上述官员是在参加“第三届中国欧盟社会保障高层圆桌会议”间隙透露这一消息的。

  鉴于社保制度地域分割对人员流动造成的障碍,人保部下定决心用“强行转移部分统筹基金”的方法,解决城镇职工养老保险跨省转续难题。

  而农民工养老保险和农村养老保险的政策细节也已初具雏形,这被视为补上了社保领域的最后制度“空白点”。

  在制度设计完成后,庞大的社保基金将对社保机构的管理能力提出考验。9月25日,参加该圆桌会议的人保部副部长胡晓义表示,“下一步重点是基金监管和安全。”

  社保跨省转续:部分统筹基金可带走

  由于社会保险关系跨地区转移影响地区的局部利益,跨区转续一直成为体制性难题,破解难题的呼声一直不断。

  “目前在转续方式上有两种思路。”人保部劳动和社会保障部社会保险研究所所长何平对记者表示,一种方案是,把部分统筹基金换算成现金随着转移,即可以带着去转入地,当然,个人账户的全部基金也将随之转移。另一种方式是,不转移统筹,只转移社会信息和记录。

  “第二种方式对计算和管理水平要求很高,目前各地养老保险机构管理能力参差不齐、精算水平不一样。”何平表示。

  实质上,第二种方式的思路与目前欧盟的社保转续,即“分段计算”(不转移统筹基金的前提下,按各参保地规定分段计发)模式非常近似。

  本报记者从人保部一位司局级官员处证实,人保部的政策倾向于采取第一种方式,即转移部分统筹基金,最后在参保地领取养老金。具体做法是,参考个人既往缴费水平和社会平均工资水平,定出一个转移比例,国家出台全国性政策把这一比例确定下来。

  “由于社会保险关系跨地区转移会影响地区的局部利益,转出就是转嫁了责任,转入就意味着将来要承担责任。”国家发改委宏观经济社会发展所所长杨宜勇分析,由于我国社保制度被分割在2000多个统筹单位,各统筹单位之间政策不统一,如个人缴费比例不一、保障水平也不同。这导致转出地出台各种土政策限制统筹部分转移,而转入地由于没有“统筹”部分而不愿意接纳转入。“转续的核心纠缠在统筹基金能否转移上”。

  事实上,人保部拟定的转续办法就是集中解决统筹基金转续问题。

  “具体转移多少比例的统筹基金部分,现在还在征求各地意见。”人保部有关人士对记者表示,为了征求各地意见已经专门开了5次协调会,征求了每个省的意见。

  为什么不采纳欧盟转续模式?“他们分段计算,是不得已而为之。”上述人士分析,由于欧盟内部有不同的国家、不同的制度,每个制度相应的社保权利也不同。分段计算的方式,如每段缴费都记录在案,最后一个人可能得到3张或4张支票,适合欧盟特点。“但目前中国的社保地方分割状态是暂时的,将来中国应该还是统一的制度。”

  该人士分析,不分段计算的另一原因是,我国省市社会信息系统尤其是县级信息系统不够完善,管理能力在各区域间不平衡,“分段计算”所需的技术基础和条件并不完善,如每个参保者的历史信息清晰准确记录。

  而转移部分统筹基金的模式,将牵涉到地方利益的调整。

  “国家出台转移办法和比例,就是要强制执行。”上述人士称,实际上除去农民工外,跨省转续人数并不多,大约在几十万。而且面临利益调整的也是少数几个地方,如落后地区转移到几个发达地区。大部分跨省转移涉及利益调整并不大,如从湖南转续到湖北,尽管属于不同统筹范围,但待遇水平差别不会太大。

  为此,该人士表示,转续方案里不会考虑单设一个国家社保调节基金,用于“调出利益”比较多的地区的补助。“但社保基金整体会考虑收支平衡,财政会最后兜底的”。

  2012年养老保险覆盖5亿农民

  除了社保跨省转移问题,农民工养老保险、农村养老保险的制度设计也成为近期关注重点。

  “农民工最大特点是流动性强。”上述人保部官员表示,尽管理论界对单设农民工养老保险制度存在不同意见,但考虑农民工用人单位缴费成本、农民工流动性特点,单设制度有利于农民工参保和权益保障。

  目前考虑的具体做法之一是,农民工个人缴费约8%,用工单位缴费约10%,统一“放入”个人账户中。由于不存在统筹问题,这种农民工养老保险制度设计“便于农民工流动和养老金转续和携带”。

  而之前由于没有专门针对农民工特点的养老保险,很多地方让农民工加入城镇职工养老保险。但城镇职工养老保险转续难问题,直接挑战着农民工流动性强的特点。因此去年年底部分地区出现农民工“退保”热潮,尤其是深圳地区。

  “制度肯定是过渡性的,最终农民工养老保险要对接城镇职工养老保险或农村养老保险。”该人士指出。

  在2.2亿农民工有了社保制度覆盖同时,7亿农村人口也将引来“社保时代”。

  据了解,《新型农村养老保险试点指导意见》已经基本在决策部门完成。基本思路是,政府和农民、集体均承担缴费责任。

  具体做法是,农民个人和集体缴的费,放到个人账户。国家和各级政府出钱的部分,建立基础养老金。缴费年限是15年以上,在规定时间后,参保农民可以领取养老金。

  “中央财政参照目前低保的数,拿出一个确定的资金数,省级政府在此基础上根据自身能力再拿出一个确定的数,最终确定各地区一个最低标准缴费额。”上述人保部人士称。

  “由于涉及到财政‘拿钱’,农村养老保险会先进行试点,逐步推开。”一位参与该政策制定的有关专家对记者分析,一旦财政投入后,就会成为“刚性”需求,先行试点的做法比较稳妥。

  据了解,具体试点节奏是,争取今年年底出台政策,明年开始试点,到2012年之前达到50%的覆盖率,即届时将有5亿多农民加入养老保险。

  假如三项制度在今年年底前如期出台,中国社保制度将覆盖13亿人群。

  24日“中欧社保”论坛上,何平对此进行了描绘:

  社保总体覆盖全体公民,具体险种包括五项:基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险。

  首先,国家基本养老保险包括:城镇职工基本养老保险和农村基本养老保险。其中,城镇职工养老保险应覆盖企业、机关、事业单位职工和无雇主的灵活就业人员(3-5年内实现省级统筹,长期目标是全国统筹)。而农村基本养老保险应覆盖全体农村居民,中期目标是市(地)级统筹。

  其次,国家基本医疗保险包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗。

  另外,失业保险应覆盖全部雇员(公务员除外)并实行市(地)级统筹。工伤保险和生育保险应覆盖企业、机关、事业等全部雇员,并实行市(地)级统筹。

  管理能力面临挑战

  如果中国政府在2020年成功实现社保的“全覆盖”,那么新的挑战随之而来——如何运营和监管这笔全国民众安身立命的“保命钱”?

  这也是人保部副部长胡晓义已经开始考虑的问题。9月24日,胡晓义在论坛上表示:“要适应社会保险基金可持续发展的需要,研究制订符合中国实际情况的基金投资运营的办法,实现保值增值。”

  为了证明全覆盖时代社保资金运营监管的压力,中国社科院拉美所所长、社保专家郑秉文预测了2020年可能发生的局面:

  如果届时个人缴费8%,单位缴费8%,当年缴费收入为2.7万亿元,支出2万亿元,历年资金滚存结余为8.8万亿元;如果个人费率8%,单位费率12%,当年收入3.2万亿元,历年滚存余额为11.2万亿元;如果个人缴纳8%,单位缴纳16%,历年滚存余额将高达13.8万亿元。即使以最保守的第一种情况计算,到2030年,资金滚存结余为33万亿元,2040年达到86万亿元,到2070年,有望高达413万亿元。

  “关于社保基金的管理,现在连个法规都没有,这是社保法迫切需要解决的问题。”何平说。

  他所称的社保法即《社会保险法》,该法出台之后将是我国社保领域第一部综合性法律。

  胡晓义表示,目前全国各项社会保险有1万多亿元的结余,但是投资渠道狭窄,管理的规范也有待加强。

  监管机制的不完备,最直接的体现莫过于社保部门参与社保资金管理者的规模。一位知情人士透露,目前人保部参与社保基金管理的工作人员才10个人左右,并且其中负责企业年金监管的基金监督司才2-3个工作人员。

  在郑秉文看来,不管中国的社保管理体制如何设置,都必须符合若干标准,其中之一是根据“监管负荷”的国际惯例与标准来配备人员和编制。所谓“负荷监管”,是指监管机构官员人均与参保人数或资产数量之比。

  根据郑秉文的计算,我国的监管负荷为每个官员人均管理625亿人民币即62亿欧元资产;按参保人数计算,我国是每个监管官员平均管理上千万参保人员。“我们的负荷监管相当于别人的上百倍乃至上千倍,显示我们社保部门负荷过重。”

  国外的监管都远远低于我国,例如具有可比性的墨西哥“国家退休金储蓄监管委员会”170人,人均资产管理比例是3.2亿美元(2005年资产规模551亿美元);按参保人数计算,具有可比性的阿根廷“退休和养老金管理总局”是183人,全国参保人数930万,人均管理5.1万人。

  再以企业年金为例。我国人保部基金监督司负责企业年金监管的只有一个处室,工作人员为3个人左右,负责900亿元资金的监管和700万参保人员,“同时还要负责企业年金的全部政策法规的起草、金融提供商资格的考核审批等工作,对中央一级的监管来说,如此超负荷监管,堪称世界之最。”郑秉文表示。

  而在国外,企业年金的监管负荷通常不会超过人均10亿欧元。美国企业年金的管理部门多达800多人。

  郑秉文表示:“企业年金出事是必然的,不出事是偶然的。”

  目前国际发展趋势是,监管机构越来越大,监管负荷越来越小。因此,郑秉文判断,根据我国2020年社保基金和企业年金的发展规模,社保基金的监管官员应保持在200人以上,而企业年金的监管官员至少要达到230人。

(本报记者王露对本文亦有贡献) 记者 王世玲 陈善哲 南方报业传媒集团-21世纪经济报道

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